A ILEGALIDADE DA EXIGÊNCIA DE QUITAÇÃO DE DÉBITOS INSCRITOS NO CADIN COMO CONDIÇÃO PARA ATUAR NAS ATIVIDADES REGULADAS PELA ANP

1. Introdução

A regulamentação do setor de combustíveis no Brasil é marcada por rigorosas exigências legais e administrativas, visando assegurar a segurança jurídica, a fiscalização eficiente e a integridade do mercado.

Nesse contexto, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), recebeu a função fiscalizadora estabelecida no artigo 8º da Lei nº 9.478/97, que define sua finalidade. Este dispositivo prevê que a ANP deve "promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis".

Além disso, a Lei nº 9.847, de 26 de outubro de 1999, aprofunda o papel fiscalizador da ANP, especificando seu escopo de atuação. O artigo 1º desta lei é bastante direto ao afirmar que:

"A fiscalização das atividades relativas à indústria do petróleo e ao abastecimento nacional de combustíveis, bem como do adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e do cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis, de que trata a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, será realizada pela Agência Nacional do Petróleo - ANP ou, mediante convênios por ela celebrados, por órgãos da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."

Isso significa que a ANP tem a responsabilidade de monitorar e verificar o cumprimento das normas em todas as etapas da cadeia de valor, desde a exploração e produção de petróleo e gás natural, passando pelo refino, transporte e armazenamento, até a distribuição e revenda de combustíveis, como gasolina, diesel e etanol. Ela também fiscaliza a qualidade e a quantidade dos produtos comercializados, protegendo assim os interesses dos consumidores.

Para cumprir sua missão fiscalizadora, a ANP tem o poder de aplicar diversas sanções administrativas, entre elas a multa pecuniária sobre os agentes econômicos que exerçam atividades reguladas pela agência.

Por exemplo, a Resolução ANP nº 948/2023, que estabelece critérios para a atividade e concessão de autorizações ao exercício da atividade de revenda varejista de combustíveis, prevê em seu art. 8º que será indeferida a solicitação de autorização à pessoa jurídica, impondo restrição a empresas ou sócios com pendências junto ao Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN).

Essas restrições são identificadas na maioria das atividades da indústria do petróleo, desde a produção até o revendedor de combustíveis líquidos, revendedor de GLP e até mesmo ao Transportador-Revendedor-Retalhista (TRR).

No presente texto busca-se analisar a legalidade e a constitucionalidade da prática da ANP em condicionar o deferimento de autorizações para atividades econômicas ao pagamento de débitos inscritos no CADIN.

2. Do Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN)

O CADIN, instituído pela Lei nº 10.522/2002, é um instrumento de controle e fiscalização utilizado pela Administração Pública para registrar devedores com obrigações pecuniárias pendentes perante entidades federais. Seus principais objetivos são coibir a inadimplência, promover a regularização de débitos e restringir o acesso a benefícios ou autorizações públicas por parte de devedores não quitados.

Conforme o Art. 2º da Lei nº 10.522/2002, o CADIN abrange pessoas físicas e jurídicas que se enquadrem em pelo menos uma das seguintes situações:

I – Débitos não quitados perante a Administração Pública Federal (Art. 2º, I).

A inscrição ocorre quando há obrigações pecuniárias vencidas e não pagas a órgãos ou entidades da administração direta e indireta da União. Isso inclui: Tributos federais; multas administrativas; débitos previdenciários (INSS) ou outras obrigações financeiras decorrentes de contratos ou sanções.

II – Irregularidades cadastrais no CPF ou CNPJ (Art. 2º, II).

O CADIN também registra pessoas físicas ou jurídicas com: CPF cancelado (indicando possível fraude ou irregularidade); CNPJ declarado inapto no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), o que pode ocorrer por falta de regularização fiscal ou omissão de informações obrigatórias.

III – Inscrição em dívidas estaduais, distritais ou municipais (Art. 2º, III).

Por meio de convênios com a União, estados, municípios e o Distrito Federal podem incluir no CADIN devedores de suas dívidas ativas, ampliando o alcance do cadastro para além da esfera federal.

IV – Débitos perante autarquias profissionais e conselhos de classe (Art. 2º, IV).

Profissionais e empresas com pendências perante órgãos como OAB, CRM, CREA e outros conselhos regulamentadores também podem ser inscritos no CADIN, caso suas dívidas sejam reconhecidas como créditos da administração pública.

V – Irregularidades no FGTS (Art. 2º, V).

Empresas que não repassam ou depositam incorretamente os valores devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) podem ter seus CNPJ’s incluídos no CADIN, sujeitando-se a restrições administrativas.

Sendo assim, O CADIN é um mecanismo coercitivo que visa assegurar o cumprimento de obrigações financeiras perante o poder público, com reflexos diretos na atividade empresarial.

3.  Da Previsão de Indeferimento da Autorização Para o Exercício de Atividades Reguladas pela ANP em Caso de Dívida Ativa no CADIN

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), no exercício de sua função regulatória, detém competência para estabelecer normas e requisitos necessários à obtenção de autorização para atividades relacionadas a derivados de petróleo, gás natural e biocombustíveis. Entre esses requisitos, figura a exigência de regularidade fiscal perante o Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), como condição para o deferimento de autorizações nos setores de produção, distribuição e revenda.

No âmbito da Produção de Derivados de Petróleo e Gás Natural, a Resolução ANP n. º 852/2021, em seu art. 13, inciso III, alínea “e”, prevê o indeferimento do pedido de autorização quando a empresa solicitante possuir débito inscrito no Cadin, desde que decorrente de atividade regulada pela ANP.

De forma semelhante, para a Produção de Biocombustíveis, a Resolução ANP n. º 734/2018, em seu art. 4º, parágrafo 2º, inciso III, também estabelece o indeferimento do requerimento caso haja débito inscrito no Cadin oriundo do exercício de atividade regulada pela ANP.

No setor de Distribuição, a restrição se repete. No tocante aos Distribuidores de Combustíveis Líquidos, a Resolução ANP n. º 950/2023 determina o indeferimento do requerimento de outorga de autorização em duas hipóteses relacionadas a débitos no Cadin: (i) inscrição motivada pelo exercício de atividade regulada pela ANP (art. 6º, inciso III, alínea “d”); e (ii) participação, no quadro societário, de pessoa física ou jurídica que tenha sido sócia ou administradora de empresa com débito inscrito no Cadin, nos cinco anos anteriores ao requerimento (art. 6º, inciso III, alínea “e”).

Para os Distribuidores de Gás Liquefeito de Petróleo (GLP), a Resolução ANP n. º 957/2023 estabelece hipóteses idênticas de indeferimento (art. 5º, inciso III, alíneas “c” e “d”), ressalvando apenas que, na hipótese de inscrição no Cadin de sócio ou administrador, não se aplica o critério temporal de cinco anos.

No que diz respeito à Revenda Varejista de Combustíveis, a Resolução ANP n. º 948/2023 dispõe, em seu art. 8º, que o requerimento poderá ser indeferido em diversas situações. O inciso IV prevê a negativa quando a requerente tiver débito inscrito no Cadin, constituído após decisão administrativa definitiva e decorrente de atividade regulada pela ANP, nos termos da Lei nº 9.847/1999. O inciso V amplia a vedação para casos em que sócio ou administrador da requerente tenha integrado empresa com débito inscrito no Cadin nas mesmas condições. Já o inciso VIII prevê o indeferimento quando houver débito inscrito no Cadin em nome de empresa que tenha operado anteriormente no endereço do estabelecimento ou nos endereços de vias de acesso indicados na ficha cadastral.

No segmento da Revenda de GLP, a Resolução ANP n. º 958/2023 dispõe, em seu art. 5º, que o requerimento de autorização será indeferido em hipóteses semelhantes às demais atividades de revenda e distribuição. Entre elas, destacam-se: (i) quando a requerente possuir débito inscrito no Cadin, constituído após decisão administrativa definitiva e oriundo de atividade regulada pela ANP (inciso IV); (ii) quando houver, no quadro societário, pessoa física ou jurídica que tenha sido sócia de empresa inadimplente nas mesmas condições (inciso V); e (iii) quando a pessoa jurídica substituída no estabelecimento possuir débito inscrito no Cadin e a sucessão empresarial tiver ocorrido com o objetivo de fraudar a cobrança da dívida (inciso VII).

Por fim, para o segmento Transportador-Revendedor-Retalhista (TRR), a Resolução ANP n. º 938/2023 prevê, em seu art. 5º, incisos II e III, o indeferimento da autorização tanto em razão de débito constituído após decisão administrativa definitiva e oriundo de atividade regulada, quanto por inscrição no Cadin de pessoa física ou jurídica integrante do quadro societário da requerente nos cinco anos que antecederam a solicitação.

Como visto, o conjunto normativo editado pela ANP demonstra uma política administrativa voltada à restrição de acesso e manutenção de atividades reguladas em caso de inadimplência fiscal registrada no Cadin, especialmente quando relacionada ao exercício de atividades sujeitas à regulação da própria Agência. Tais previsões impactam de forma transversal todos os segmentos do mercado de combustíveis e derivados, da produção à revenda, incluindo biocombustíveis, distribuição, GLP e TRR.

4. Questionamentos Acerca da Legalidade do Indeferimento com base em Débitos Inscritos no CADIN

As restrições previstas nas Resoluções citadas no capítulo anterior, ao condicionarem a concessão de autorização para o exercício da atividade de revenda varejista de combustíveis à inexistência de débitos inscritos no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), ensejam relevantes questionamentos jurídicos quanto à sua compatibilidade com o ordenamento jurídico vigente.

De acordo com os dispositivos citados, a ANP condiciona a autorização ao adimplemento de débitos administrativos definitivos decorrentes do exercício de atividade regulada, inclusive estendendo tal restrição a sócios de pessoas jurídicas inadimplentes e a empresas que pretendam operar em endereços vinculados a débitos pendentes.

Tais medidas, no entanto, configuram verdadeira sanção política, prática reiteradamente rechaçada pelo Poder Judiciário. Em diversos precedentes, fixou-se o entendimento de que é inconstitucional a imposição de restrições administrativas, como a negativa de expedição de alvarás ou autorizações, com o objetivo de compelir o contribuinte ao pagamento de débitos tributários ou administrativos.

Esses entendimentos se fundamentam nos princípios da legalidade (art. 5º, II, da Constituição Federal), do livre exercício de atividades econômicas (art. 170, caput e inciso IV, da Constituição Federal) e do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Constituição Federal), sendo vedado à Administração utilizar mecanismos indiretos de coerção para forçar o pagamento de débitos.

Ademais, o Cadin, instituído pela Lei nº 10.522/2002, tem natureza meramente informativa e não pode ser convertido em instrumento de restrição a direitos fundamentais ou de exercício de atividades econômicas. Condicionar a autorização ao pagamento de débitos inscritos no Cadin implica conferir a esse cadastro efeitos não previstos em lei, em ofensa ao princípio da reserva legal.

No caso, a restrição alcança inclusive terceiros alheios à relação jurídica que originou o débito, como novos sócios de empresas requerentes, impondo-lhes responsabilidade que não lhes é imputável. Essa previsão contraria o princípio da responsabilidade subjetiva e revela-se desarrazoada ao impedir o exercício de atividade econômica por pessoas físicas e jurídicas que não possuem qualquer vínculo direto com o débito.

Por fim, ao vincular a autorização à inexistência de débitos em nome de empresas que anteriormente operavam no mesmo endereço, a ANP cria obstáculo irrazoável e desproporcional ao exercício de atividade econômica, afetando diretamente a liberdade de iniciativa de novos agentes econômicos.

Diante desse cenário, conclui-se que as restrições impostas pelas Resoluções da ANP, conforme anteriormente mencionadas, configuram medidas coercitivas indiretas incompatíveis com o ordenamento constitucional, podendo ser afastadas judicialmente por afronta aos direitos fundamentais ao livre exercício de atividade econômica e à vedação de sanções políticas.

5. Da Posição Consolidada do Poder Judiciário Sobre a Vedação ao Uso do Cadin Como Meio Coercitivo Para Cobrança de Débitos

A exigência constante das Resoluções editadas pela ANP, que condiciona a concessão de autorização para o exercício das atividades por ela reguladas à quitação de débitos inscritos no Cadin, vem sendo reiteradamente afastada pelo Poder Judiciário. Os tribunais federais têm reconhecido que tal prática configura meio indireto e coercitivo de cobrança, caracterizando verdadeira sanção política, em manifesta afronta aos princípios constitucionais da legalidade, da livre iniciativa e da liberdade profissional.

5.1. Jurisprudência do TRF1

Na AC 0008372-64.2014.4.01.3400 (5ª Turma, Rel. Juiz Federal João Paulo Piropo de Abreu, julgado em 25/03/2025), o Tribunal Regional Federal da 1ª Região decidiu que:

“A exigência imposta pela ANP configura meio indireto de coerção para cobrança de débitos, o que é vedado pelo ordenamento jurídico. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que o Poder Público não pode condicionar o exercício de atividade econômica ao pagamento de tributos, conforme enunciado nas Súmulas 70, 323 e 547.”

O acórdão enfatizou que a Administração Pública dispõe de meios próprios para a cobrança de valores devidos, não podendo utilizar restrições administrativas como forma de compelir o pagamento de débitos.

5.2. Jurisprudência do TRF3

Em igual sentido, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região, na Apelação Cível nº 5005271-60.2021.4.03.6106 (6ª Turma, Rel. Des. Federal Luiz Alberto de Souza Ribeiro, julgado em 17/02/2025), reafirmou a ilegalidade da exigência:

“Embora a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis detenha o poder de regulamentar e fiscalizar as atividades relativas à comercialização de petróleo e derivados, é nítido que as limitações impostas na Resolução nº 41/2013 caracterizam meio coercitivo para exigência de débitos, o que não é admitido na legislação.”

O TRF3 concluiu que condicionar a autorização de funcionamento à quitação de débitos inscritos no Cadin constitui medida abusiva e contrária ao princípio da legalidade, além de ofender o direito ao livre exercício de atividade econômica.

5.3. Jurisprudência do STJ

O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, consolidou entendimento no mesmo sentido no REsp nº 2.017.757/CE (Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, julgado em 14/06/2025). A Corte considerou que:

“A inscrição perante o Cadin de dívida de outro posto revendedor não pode impedir o livre exercício da atividade da empresa apelada, de sorte que a exigência contida no art. 8º, inciso VIII da Resolução ANP nº 41/2013 consiste em meio indireto de cobrança de débito, em nítida ofensa aos princípios da legalidade e da livre iniciativa.”

O STJ ressaltou que o poder regulamentar conferido à ANP pela Lei nº 9.478/1997 deve estar restrito às finalidades legais expressamente previstas, não podendo ser ampliado para criar restrições não previstas em lei, sobretudo quando implicam a criação de sanções políticas vedadas pelo ordenamento jurídico.

Diante desse panorama, verifica-se uma posição jurisprudencial consolidada no sentido de que o Poder Público não pode utilizar o Cadin como meio de impedir o exercício de atividades econômicas reguladas, sob pena de violação direta aos princípios constitucionais e legais. O entendimento dos tribunais superiores é inequívoco ao afirmar que a Administração Pública deve valer-se dos meios legais para a cobrança de seus créditos, sendo ilícita a utilização de restrições administrativas para compelir o pagamento de débitos.

6. Conclusão

Diante do exposto, verifica-se que a exigência imposta pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), no sentido de condicionar a concessão de autorização para o exercício de atividade à quitação de débitos inscritos no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), representa uma indevida restrição de direitos.

Tal prática configura verdadeiro meio indireto de coerção para a satisfação de créditos da Administração, desvirtuando a finalidade legal do Cadin, cuja natureza é meramente informativa. Ao assim proceder, a ANP excede os limites de seu poder regulamentar, criando uma sanção política não prevista em lei, em flagrante violação aos princípios constitucionais da legalidade (art. 5º, II, CF/88), da livre iniciativa (art. 170, caput, CF/88) e da liberdade profissional (art. 5º, XIII, CF/88).

O Poder Judiciário, em múltiplas oportunidades, tem rechaçado medidas dessa natureza, consolidando o entendimento de que a Administração Pública não pode utilizar restrições administrativas como instrumento de cobrança, devendo valer-se dos meios legais próprios para a satisfação de seus créditos. A jurisprudência firmada nos tribunais superiores evidencia a necessidade de respeito ao devido processo legal e à vedação de criação de obstáculos ao exercício de atividades econômicas lícitas.

Portanto, impõe-se reconhecer a ilegalidade da exigência de quitação de débitos inscritos no Cadin como condição para a autorização de funcionamento às empresas que desejem atuar no ramo de petróleo, gás natural e biocombustíveis, cabendo à ANP adequar sua atuação aos limites legais e constitucionais que regem o exercício do poder de polícia administrativa.

REFERÊNCIAS

Resolução ANP n. º 852/2021.

Resolução ANP nº 734/2018.

Resolução ANP n. º 950/2023.

Resolução ANP n. º 957/2023.

Resolução ANP n. º 948/2023.

Resolução ANP n. º 958/2023.

Resolução ANP n. º 938/2023.

Lei n. º 10.522/2002.

Lei n. º 9.847/1999.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível nº 0008372-64.2014.4.01.3400. Relator: Juiz Federal João Paulo Piropo de Abreu. 5ª Turma. Julgado em 25/03/2025. Disponível em: https://www2.cjf.jus.br/jurisprudencia/trf1/index.xhtml.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Apelação Cível nº 5005271-60.2021.4.03.6106. Relator: Desembargador Federal Luiz Alberto de Souza Ribeiro. 6ª Turma. Julgado em 17/02/2025. Intimação via sistema em 20/02/2025. Disponível em: https://web.trf3.jus.br/jurisprudencia/Home/ListaColecao/9?np=2.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.017.757/CE. Relator: Ministro Paulo Sérgio Domingues. Julgado em 14/06/2025. Diário da Justiça Eletrônico de 18/06/2025. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?num_registro=202202416741.

Autor: Bruno Luiz Cherubin, advogado, OAB/SC n. º 72.860.

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